Presupuesto y gasto público

Concepto y aparición histórica del presupuesto

El presupuesto es el registro sistematizado del previsible movimiento de recursos que, a lo largo de un período de tiempo determinado, van a suponer las intervenciones públicas para la consecución de las grandes finalidades que tienen planteadas la sociedad. (asignación, distribución y crecimiento)

Sin embargo, este proceder no fue asumido por el sector público hasta fechas recientes, concretamente en la Inglaterra de las últimas décadas del S.XVIII, debido a las siguientes tres razones:

  • El fraccionamiento y dispersión de los asuntos públicos que existía en las sociedades medievales y moderna.
  • Hasta bien entrado el S.XIX, el sector público de las economías occidentales tenía escasa relevancia.
  • El presupuesto es una institución íntimamente ligada a los sistemas políticos de democracia representativa, y estos se generalizaron a partir de la segunda mitad del S.XIX

Características y definición de presupuesto

  • Constituir un acto de previsión
  • Equilibrio entre gastos e ingresos
  • Regularidad en su confección
  • Se expresa en lenguaje contable
  • Previsión normativa

Definición de presupuesto por Fritz Neumark: "Resumen sistemático, confeccionado en periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados, así como de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir tales gastos"

Contenido material de los presupuestos del estado

La expresión "presupuestos generales del estado" se refiere al estado de ingresos y gastos previstos para un cierto período y correspondientes únicamente a la parte del mismo integrada por el estado y sus organismos autónomos de carácter administrativo. Es decir, que el estado sólo informa con carácter general y al máximo nivel de agregación, teniendo las demás unidades públicas sus propios presupuestos.

Orden presupuestario de gastos

Las cifras de gasto consignadas en el presupuesto son conocidas como créditos presupuestarios, los cuáles son clasificados bajo tres criterios: el Funcional o por Programas, el Orgánico y el Económico

  • Clasificación orgánica: En función de cuáles sean los agentes públicos que han de realizar el gastos, los cuáles estos se agrupan en secciones presupuestarias.
  • Clasificación funcional:
    • Servicios de carácter general
    • Defensa, protección civil y seguridad ciudadana
    • Seguridad, protección y promoción social
    • Producción de bienes públicos de carácter social
    • Regulación económica de carácter general
    • Regulación económica de carácter general
    • Regulación económica de sectores productivos
    • Transferencias a otras Administraciones públicas nacionales y supranacionales
    • Deuda pública
  • Clasificación económica: Sistematiza los distintos criterios presupuestarios atendiendo a la naturaleza económica de los mismos, según este criterio, el Presupuesto del Estado en España desglosa los gastos públicos en 9 categorías:
  1. Gastos de personal
  2. Gastos en bienes y servicios corrientes
  3. Gastos financieros
  4. Transferencias corrientes
  5. Fondo de contingencias y otros imprevistos
  6. Inversiones reales
  7. Transferencias de capital
  8. Activos financieros
  9. Pasivos financieros
Orden presupuestario de ingresos
  • El presupuesto del estado clasifica a los ingresos únicamente al criterio económico.
  1. Impuestos directos
  2. Impuestos indirectos
  3. Tasas y otros ingresos
  4. Transferencias corrientes
  5. Ingresos patrimoniales
  6. Enajenación de inversiones reales
  7. Transferencias de capital
  8. Activos financieros
  9. Pasivos financieros

El ciclo presupuestario

Preparación Discusión y Aprobación Ejecución y control ejecutivo Control Judicial Control Legislativo
Ejecutivo Legislativo Ejecutivo Judicial Legislativo
6 meses 3 meses 1 año 1 año 3 meses
Preparación del presupuesto

Cada centro gestor elabora sus previsiones de gasto para el año que viene para ser discutidas y negociadas, culminándose en un documento general que reúne las previsiones de gastos y los recursos necesarios.

La responsabilidad es del Ejecutivo y han de intervenir todos los agentes de las administraciones públicas, pero hay 2 posibilidades según el mayor protagonismo:

  • Ministerio de Hacienda: P.ej: España con las intervenciones delegadas
  • Jefe de Gobierno

La solución más aceptada es equidistante entre las dos.

Problemas de la elaboración:

  • Cómo cifrar las previsiones
  • Presencia de intervenciones espurias de origen político

Históricamente el presupuesto era una herramienta para limitar la intervención pública considerando el gasto público como mal necesario. Surgen la regla de los techos, porcentajes máximos de aumento, la regla del penúltimo año.

Este conjunto de reglas sin fundamento científico fue ampliamente aceptado por dos razones:

  • Su simplicidad
  • Su férreo seguimiento garantiza que el estado tenga pocas oportunidades de intervenir en la actividad económica.

Esta forma de realizar el presupuesto fue cambiando al entender que este debía ser coherente con las previsiones económicas generales.

No obstante a este perfeccionamiento, la realización del presupuesto actualmente no se ha reducido a una cuestión técnica, estando influenciada por intereses sociales muy distintos, dando lugar a 2 tácticas propias de la elaboración del presupuesto:

  • La sobrevaloración espuria de los gastos públicos
  • La infravaloración espuria de los gastos públicos
Discusión y aprobación del presupuesto

Esta fase consiste en el debate, modificación y aprobación o rechazo por parte del poder Legislativo de las previsiones presupuestarias efectuadas por el Ejecutivo.

Existen 2 prácticas distintas:

  • Estudio por comisiones del Legislativo: Ej: EEUU con 12 subcomisiones, divididas según un criterio  funcional.
  • Estudio por el pleno mismo: Ej: Gran Bretaña, la cámara de los comunes discuten el presupuesto en pleno.

En el caso de España, existe una comisión de presupuestos en el Congreso y otra en el Senado.

La capacidad de los representantes parlamentarios que tienen para introducir modificaciones (enmiendas) a las cifras presentadas por el Ejecutivo, es extremadamente limitada.

Causas: Abandono de la actitud fiscalizadora y de contención de los gastos, sustituidas por un febril crecimiento de las actividades e intervenciones públicas en cantidad y diversidad, debido a la Crisis de 1929 y la subsiguiente Gran Depresión.

Consecuencias: Reforzamiento de la posición del Ejecutivo, en detrimento del Legislativo.

Una vez discutido y enmendado el presupuesto, se somete a su aprobación al pleno del parlamento. Si es aprobado, se inicia la ejecución el primero de enero, si es rechazado, se devuelve al Ejecutivo para que lo rehaga. En este último caso, se produce una prorroga automática de los presupuestos anteriores limitada temporalmente.

La ejecución del presupuesto

Una veza el presupuesto ha sido aprobado por el parlamento y se convierte el ley, la entrada del nuevo año marca el inicio de un nuevo ejercicio presupuestario a efectos de su ejecución.

El control del presupuesto

Finalidades:

  • Política
  • De carácter económico-financiero

Clases de control:

  • Interno
    • Administrativo
  • Externo
    • Judicial
    • Político

La concepción clásica del presupuesto y su crisis

El Presupuesto del Estado ha de dar respuesta clara e inmediata a 4 cuestiones, cuyas respuestas has sido invariables en el periodo que va desde finales del s.XVIII hasta ya entrado en s.XX

  • SUJETO, es decir, ¿quién decide el presupuesto?
  • TIEMPO, es decir, ¿cuándo se elabora y se ejecuta el presupuesto?
  • FORMA, es decir, ¿cómo ha de ser el presupuesto?
  • FILOSOFIA, es decir, ¿por qué el presupuesto debe tener uno u otro contenido?
Principios presupuestarios de carácter político

Formulados por economistas clásicos, convencidos de que la intervención pública en materia económica era contraproducente.

  • Principio de competencia
  • Principio de universalidad
  • Presupuesto de unidad presupuestaria
  • Principio de especialidad
  • Principio de publicidad
  • Principio de claridad
  • Principio de anualidad
Los principios contables

Son la traducción a la técnica contable de los principios políticos.

  • Principio de presupuesto bruto
  • Principio de unidad de caja
  • Principio de especificación
  • Principio de ejercicio cerrado
Los principios económicos

Ensamblados con los principios políticos y contables.

  • Limitación del gasto público
  • Neutralidad impositiva
  • Principio de equilibrio presupuestario anual
  • Principio de autoliquidación de la deuda

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